Вплив законодавства ЄС: уроки Сербії для муніципалітетів України

Сербія подала заявку на вступ в ЄС ще у 2009 році, а статус кандидата на членство у 2012. Попри політичну турбулентність і гостру відмінність у поглядах та інтересах щодо деяких питань між Брюсселем та Белградом, країна і надалі декларує прагнення стати повноправним членом ЄС.

З розмови з Александрою Вукмірович, керівницею відділу з питань інтеграції з ЄС та міжнародного співробітництва Постійної конференції міст та муніципалітетів Сербії в рамках курсу “Євроінтеграція: вплив і можливості громад” від ініціативи Сities4Сities та шведсько-української Програми Polaris “Підтримка багаторівневого врядування в Україні”.

Місцеве самоврядування і євроінтеграція в Сербії

За понад десятилітній процес переговорів з ЄС місцевому самоврядуванню в Сербії вдалося стати активним учасником переговорного процесу. Це стало можливим завдяки включенню представників асоціації місцевого самоврядування — Постійної конференції міст та муніципалітетів Сербії,  у переговорні групи й налагодженню системної роботи над оцінкою впливу законодавства ЄС на сербські громади. Також, асоціація активно працювала над розвитком спроможності муніципалітетів до абсорбування європейських коштів.

Так з 2013 по 2021 рік асоціація провела детальний аналіз 21 з 33 розділів законодавства ЄС та його впливу на місцевий рівень в Сербії, а саме:

• 3 – Надання послуг та відкриття бізнесу
• 4 – Вільний рух капіталу
• 5 – Державні закупівлі
• 8 – Конкурентна політика
• 10 – Інформаційне суспільство та ЗМІ
• 11 – Сільське господарство та розвиток сільських територій
• 12 – Безпека харчових продуктів, ветеринарія та Фітосанітарна безпека
• 14 – Транспортна політика
• 15 – Енергетика
• 19 – Соціальна політика та зайнятість
• 20 – Підприємництво та промислова політика
• 22 – Регіональна політика та координація структурних елементів
• 23 – Судова влада та основні права
• 27 – Довкілля 
• 28 – Захист споживачів та здоров’я 
• 32 – Фінансовий контроль
• 34 – Інституції

Аналіз, зокрема виявив, що найбільший вплив на громади Сербії матимуть законодавчі зміни, які стосуватимуться довкілля, судочинства, регіональної політики та закупівель. Результати роботи по деяких розділах мали суттєвий вплив на хід переговорного процесу. Зокрема, по розділу 27 “Довкілля” переговорна група врахувала понад 65% зауважень асоціації. Також, завдяки знанням, здобутим в процесі аналізу впливу, асоціація брала участь у підготовці планів імплементації окремих директив ЄС в національне законодавство, а також у роботі Робочої групи з імплементації цілей Софійської декларації щодо Зеленого порядку денного для Західних Балкан. Особливо підготовки Стратегії захисту навколишнього середовища, під час якої були прийняті всі пропозиції асоціації.

Головний висновок для України тут: поінформований, значить озброєний. Для того, щоб якісно брати участь в процесі євроінтеграції замало політичних тверджень, необхідно спиратися на дані та аналітику. Лише за таких умов держава бачить практичну користь від залучення місцевого самоврядування у процес переговорів.

Цікаво, що результати оцінки сербської асоціації дещо відрізнялися від тих, які проводилися асоціаціями в інших країнах. Це ще раз підтверджує, що в процесі євроінтеграції громади й асоціації не можуть лише покладатися на досвід партнерів з інших країн-членів чи кандидатів на членство в ЄС, але мають проводити власну оцінку, що враховує національне законодавство і повноваження громад.

Як оцінити вплив законодавства ЄС на місцевий рівень

Постійна конференція міст та муніципалітетів Сербії розробила власну методику аналізу впливу законодавства ЄС на місцевий рівень, який включав такі основні кроки:

• Аналіз законодавства ЄС за обраним розділом

Хороший рівень розуміння оригінального законодавства ЄС необхідний, щоб проаналізувати, чи є національний проєкт пропозиції прийнятним для місцевого самоврядування.

• Аналіз проєктів пропозицій національного законодавства, що імплементує законодавство ЄС

На цьому етапі експерт чи експерти робочої групи слідкували за тим наскільки гнучкими є законодавчі пропозиції уряду для громад та чи не надто зарегульованим є національне законодавство у порівнянні з європейськими вимогами.

• Проведення польового дослідження в цільовій групі 

Для проведення дослідження розробили анкети. Залежно від розділу до дослідження були долучені від 20 до 600 муніципалітетів, визначених експертами за певними критеріями.

• Укладання висновків і лобіювання інтересів місцевого самоврядування на національному рівні в тому числі через участь в переговорних групах

Де асоціаціям знайти експертів для оцінки

Досвід Сербії показує, що для аналізу законодавства за деякими розділами достатньо роботи 1 експерта, який володіє рівною мірою знаннями законодавчого процесу в ЄС і знанням національного законодавства в обраній сфері. Окрім цього, експерт має вільно володіти англійською та розуміти особливості й повноваження органів місцевого самоврядування в країні. Також важливо подбати, щоб в експерта не було конфлікту інтересів щодо сфери дослідження і його аналіз був об’єктивним, в інтересах місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що в країні, яка лише починає процес євроінтеграції, важко знайти готових експертів, які володіють всіма цими знаннями та навичками, тож потенційні експерти мають багато навчатися та вивчати досвід інших країн. Також, корисним буде залучення для консультацій експертів з аналізу впливу законодавства ЄС на місцевий рівень з країн-членів ЄС. 

Які уроки слід винести Україні із досвіду Сербії

• Місцеве самоврядування має бути якнайшвидше активним учасником переговорного процесу з ЄС, бо це має доведену користь як для місцевої, так і для центральної влади;
• Асоціації місцевого самоврядування мають відігравати в цьому процесі ключову роль.  У випадку України важливо мати єдину позицію асоціацій щодо питань євроінтеграції;
• Для того, щоб справді впливати на процес переговорів, треба налагодити аналітичну роботу та об’єктивно оцінювати вплив європейського законодавства на місцевий рівень саме в українських реаліях; 
• Не слід покладатися лише на закордонних експертів, а радше розвивати власну експертизу, збільшуючи кількість експертів асоціацій, які розуміють контекст євроінтеграції.

Ще можна зареєструватися на курс від Cities4Cities «Євроінтеграція: вплив та можливості громад». Він додасть впевненості у цій темі всім, хто бере участь у подіях європейського рівня, та допоможе якісніше вести переговори з міжнародними партнерами та чіткіше формулювати свої пріоритети розвитку на найближчі роки.

Курс створений за підтримки флагманської програми Швеції для України Polaris “Підтримка багаторівневого врядування в Україні”.

Cities4Cities | United4Ukraine — партнерські ініціативи, які об’єднали зусилля у вересні 2022. Cities4Cities було засновано німецьким містом Зіндельфінген під патронатом Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи. United4Ukraine започаткували SALAR International та місто Львів за підтримки Шведської агенції з міжнародної співпраці та розвитку (Sida). З 2024 року Cities4Cities | United4Ukraine є частиною флагманської програми Швеції для України Polaris “Підтримка багаторівневого врядування в Україні”.