Досвід Чорногорії: участь громад у переговорах про ЄС

Чорногорія з 2010 року має статус країни-кандидата на членство в ЄС, а з 2012 року веде переговорний процес з ЄС. Сьогодні, країна вже відкрила переговори за всіма 33 переговорними розділами, 6 з яких вдалося повністю закрити, і покладає великі надії стати 28 країною-членом ЄС до 2030 року.

Звичайно ж, процес вступу не є легким для країни. Як і у випадку з іншими країнами-кандидатами на шляху вступу виникає багато труднощів, а саме: забезпечення верховенства права, проведення судової реформи, забезпечення свободи медіа та боротьба з корупцією.

Про роль місцевого самоврядування в процесі переговорів Чорногорії з ЄС розмовляли  із Ванею Старовлах, проєктною менеджеркою Мережі асоціацій місцевих влад Південно-східної Європи (NALAS), колишньою заступницею генерального секретаря Союзу муніципалітетів Чорногорії.

Розмова відбулася в рамках курсу “Євроінтеграція: вплив і можливості громад” від ініціативи Сities4Сities та шведсько-української Програми Polaris “Підтримка багаторівневого врядування в Україні”.

Розмовляла Марта Супрун, експертка з адвокації євроінтеграції Cities4Сities.

Чому важливо, на Вашу думку, залучати місцеве самоврядування до процесу переговорів з ЄС?

Місцеве самоврядування є головним партнером уряду в процесі перемовин, бо воно відповідає за практичну реалізацію приблизно 70% законодавства ЄС. І це означає дуже часто, що в процесі переговорів, коли країна-кандидат імплементує законодавство ЄС в національне законодавство, це може мати вплив на розподіл повноважень між різними рівнями влади. І участь у переговорних групах, фактично дає місцевому самоврядуванню час вивчити, які зміни на них чекають.

В процесі вступу в ЄС важливо, щоб процеси відбувалися на всіх рівнях влади паралельно — те, що впроваджується на центральному рівні, має одразу ж впроваджуватися так само на регіональному та місцевому.

Крім того, місцеве самоврядування має уявлення про поточну ситуацію та рівень готовності до стандартів ЄС у всіх сферах на місцевому рівні, оскільки воно безпосередньо надає послуги громадянам. І державі просто необхідно мати цю інформацію з перших уст та реально розуміти стан справ та готовність до реалізації європейського законодавства.

Для прикладу, коли ми відкривали переговорний розділ 27 у 2016 році, що стосується навколишнього середовища, а це найпроблемніший розділ зі всіх, я б сказала, бо там багато дуже вимог і вони потребують великих грошей, уряд Чорногорії мав взяти на себе зобов’язання збільшити відсоток сміття, яке переробляється. На той час ми переробляли приблизно 6-7 %, а уряд збирався взяти на себе зобов’язання до 2030 року  збільшити цей показник до 50%. Місцеве самоврядування чітко розуміло, що це не реалістичні зобов’язання. Зараз, у 2025 році, ми збільшили цей показник лише до 10%. 

На місцевому рівні також є великий експертний потенціал, який треба використати в процесі переговорів. І коли ми залучаємо кращих експертів з того чи іншого питання саме з місцевого самоврядування до переговорної групи, вони насправді є її найактивнішими учасниками. Те саме можна сказати й про представників громадянського суспільства, які теж беруть участь в переговорному процесі.

Чомусь, часто ми схильні забувати, що місцеве самоврядування є важливим рівнем публічного врядування, таким самим як центральний чи регіональний рівень. На відміну від університетів чи громадських організацій, місцеве самоврядування має повноваження видавати нормативні акти та реалізовувати політику. І про це не варто забувати.

Саме через реалізацію політики на місцях, абстрактне європейське законодавство перетворюється на конкретні переваги для мешканців. Місцеве самоврядування робить європейську політику видимою на місцевому рівні через проєкти, кращу інфраструктуру та кращі послуги.

Чи одразу роль місцевого самоврядування в процесі євроінтеграції була очевидною, зокрема уряду? І як ви дійшли до порозуміння?

На жаль, розуміння важливості місцевого самоврядування в цьому процесі прийшло не зразу. Переговори стартували у 2012 році, а місцеве самоврядування долучилося до цього процесу лише у 2018—2019 рр. Тобто, знадобилося шість чи сім років, щоб зрозуміти, що це справді потрібно. ну, і звичайно все залежить від особистості міністра, відповідального за Європейську інтеграцію, на скільки він чи вона  є чутливим до потреб місцевого рівня. Тому що, відверто кажучи, процес євроінтеграції в усіх країнах-кандидатах у нашому регіоні є надзвичайно централізованим. 

Так, ми беремо участь у переговорних групах по тих розділах, які на нашу думку є особливо критичними для місцевого самоврядування, але нам потрібно дуже жорстко відстоювати свою позицію в діалозі з центральним урядом і наводити чіткі аргументи, чому розширення нашої участі є вигідним для країни.

Спочатку ми долучилися до роботи зі створення системи управління європейськими фондами — і це був великий успіх для нас. Далі ми взяли на себе роль комунікатора процесу вступу країни до ЄС і ми довели, що можемо робити це добре, що ми є сильним партнером на якого можна покластися.

Переговори про вступ — це така собі гучна назва, насправді ж, дуже часто в цьому процесі немає про що вести переговори — просто є вимоги ЄС, які треба прийняти й імплементувати. Про що можна таки вести переговори, так це про терміни виконання певних зобов’язань. 

Як відбувається на практиці участь місцевого самоврядування у переговорному процесі?

Спочатку ми проаналізували всі 33 розділи законодавства ЄС по яких відкриваються переговори й долучилися до 5 груп, які на наш погляд були найбільш важливими для місцевого самоврядування — закупівлі, сільське господарство і розвиток сільських територій, регіональна політика, навколишнє середовище, соціальна політика та зайнятість.  Згодом, активно працюючи в цих групах, ми створили умови для того, щоб долучитися і до інших груп. На сьогодні таких — 11. Окрім п’яти перших, додалися також розділи законодавства, що стосуються податків, конкуренції, рибальства, підприємництва та промислової політики, судової системи та захисту прав споживачів

Всі ці розділи стосуються різних політик, тому в Чорногорії було створене окреме міністерство, яке відповідало за процес євроінтеграції і саме з цим міністерством ми найбільше працювали в процесі переговорів. І по кожному розділу ми проводили аналіз впливу законодавства ЄС та місцевий рівень, а також скільки часу, адміністративного та фінансового ресурсу необхідно мати, що практично реалізовувати політики ЄС.

Якими були найбільші виклики в цьому процесі?

В Чорногорії, наприклад з 2020 року вже тричі змінився уряд. І з кожною зміною уряду, повністю змінювалися переговорні групи. І кожного разу залишався ризик, що нас виключать з переговорних груп і одного разу так навіть сталося і ми понад рік не були долучені до переговорів взагалі.

Зазвичай по 1 розділу були сформовані групи з 15—16 перемовників, які окрім уряду включали також і нас, як місцеве самоврядування. і громадськість, університети, торгово-промислові палати, загалом різних представників суспільства. Але наш уряд якось вирішив скоротити переговорні групи до 7-8 представників і ми ненадовго залишилися поза цим процесом. На щастя це тривало недовго, але ми вивчили урок, що політичні зміни несуть також великі зміни для переговорного процесу.

Як ви зазначили раніше, зазвичай в процесі підготовки до членства в ЄС місцеве самоврядування найчастіше веде переговори з власним урядом. Чи існують якісь механізми участі в цьому процесі також на європейському рівні?

Весь цей час ми активно співпрацюємо з Комітетом регіонів. Ще у 2012 році, коли ми отримали статус країни-кандидата, було створено Спільний Консультаційний комітет з Чорногорією при Комітеті регіонів. Це такий дуже важливий інструмент в контексті розширення ЄС, який забезпечує представництво місцевого і регіонального рівня в процесі, проводить моніторинг та надає консультації, щодо тих аспектів переговорного процесу, які мають значення для місцевого рівня. Дискусії, які ми мали в рамках цього комітету допомогли нам краще розуміти вплив європейського законодавства на місцевий рівень, проводити якісний аналіз і власне сформувати розуміння, до яких переговорних розділів нам, як місцевому самоврядуванню, слід долучитися в першу чергу.

Важливо теж зазначити, що суть цього комітету також у двосторонньому обміну інформацією, тобто ми мали можливість також донести певні меседжі до європейських інституцій.

Чорногорія — це чи не єдина країна-кандидат, яка делегує представників до спільного консультативного комітету не через уряд, а напряму асоціацією місцевого самоврядування, що дозволяє органу справді відображати позицію місцевого самоврядування в процесі переговорів.

Замість висновків — Які уроки для України?

• Необхідно якнайшвидше створити Спільний консультативний комітет з Україною при Комітеті регіонів і забезпечити прозорий принцип формування його складу з українського боку із залученням асоціацій місцевого самоврядування. Для цього, необхідно, щоб відповідне рішення було ухвалено Радою асоціації Україна-ЄС.

• Участь місцевого самоврядування через асоціації в переговорних групах є важливою для держави в цілому, адже допомагає якісно та реалістично оцінити зобов’язання України перед ЄС та не допустити надмірного регулювання та штрафних санкцій в разі не реалістичності цих зобов’язань.

Більше дізнайтеся на курсі від Cities4Cities «Євроінтеграція: вплив та можливості громад». Він додасть впевненості у цій темі всім, хто бере участь у подіях європейського рівня, та допоможе якісніше вести переговори з міжнародними партнерами та чіткіше формулювати свої пріоритети розвитку на найближчі роки.

Курс створений за підтримки флагманської програми Швеції для України Polaris “Підтримка багаторівневого врядування в Україні”.

Cities4Cities | United4Ukraine — партнерські ініціативи, які об’єднали зусилля у вересні 2022. Cities4Cities було засновано німецьким містом Зіндельфінген під патронатом Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи. United4Ukraine започаткували SALAR International та місто Львів за підтримки Шведської агенції з міжнародної співпраці та розвитку (Sida). З 2024 року Cities4Cities | United4Ukraine є частиною флагманської програми Швеції для України Polaris “Підтримка багаторівневого врядування в Україні”.